完善行业协会与政府合作的利益表达机制

发布时间：2023-03-17 10:45:02 丨 浏览次数：

　　火狐电竞官方网站我国行业协会最突出的性质表现在“官民二重性”，行业协会在政府和企业之间的中介服务和信息沟通作用尤其突显。行业协会在与政府合作中表达利益诉求普遍存在利益表达机制欠缺、参政议政渠道不顺畅、利益表达内容不完善等问题。通过行业协会和政府合作，政府可整合行业协会的资源和能力，引导行业协会积极供给更全面、更贴近公众需求的公共服务产品，进一步提高公共服务的水平和效率，巩固和增强其社会公信力。

　　在我国，行业协会属于社会团体范畴，有“政府与企业的桥梁和纽带”“非营利性组织”“民间组织”等标签。我国行业协会最突出的性质表现在“官民二重性”，“官民二重性”往往体现在行业协会的实际运作中，[1]行业协会往往要同时依赖体制内和体制外的两种资源，通过官方和民间的双重渠道去获取资源。在行业协会“官民二重性”的制度安排下，行业协会在政府和企业之间的中介服务和信息沟通作用尤其突显。一方面，受市场、企业（即“民”的力量）的委托，行业协会将其在发展过程中遇到的问题、面临的形势、对政府的诉求等，及时传递给政府相关部门，以期改善行业发展环境、促进企业发展；另一方面，受政府委托，行业协会参与政府政策制定，协助政府开展一定范围内的公共管理事务，并协调行业内部、企业之间进行市场行为自律，以期推动经济、社会大环境的健康发展。行业协会就是一条纽带和桥梁，将政府与社会、政府与市场、政府与企业有效连接起来。

　　从行业协会而言，由于其本质属性上代表着该行业、行业内企业整体的利益，行业协会所有行为的动机当是维护行业的健康平稳发展，这就迫切需要其与政府建立良好的利益表达渠道，能及时诉求相关利益，争取政府支持解决行业、企业遇到的困难。从政府而言，政府经济职能的重要一点是维护有序健康的市场环境。行业协会和政府都致力于维护经济领域的良好产业发展秩序，都希望通过规范市场竞争行为、助推产业转型升级，提高产业竞争力，维护企业合法权益，进而增强国家实力。

　　从公共管理视角来看，政府、行业协会都可以提供公共产品，为公民需求提供公共服务，从而实现公共利益。通过行业协会和政府合作，政府可整合行业协会的资源和能力，引导行业协会积极供给更全面、更贴近公众需求的公共服务产品，进一步提高公共服务的水平和效率，巩固和增强其社会公信力。

　　按照《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》中提出行业协会的“提供服务、反映诉求、规范行为”三大功能，行业协会通过运用“反映诉求”职能，将行业、会员企业的真实信息及时向政府部门反映，参与影响行业发展的产业政策制定，还可与有关政府部门就某一具体事务进行机制性磋商、合作，更加清楚、完整、真实地表达行业信息和改革发展建议。当前，很多行业协会在保障和维护会员企业的正当权益和促进行业的发展方面，能够积极反应诉求，帮助企业解决困难和问题，并呈现出以下特点：一是人员、办公场地和资金不依赖行业领头企业，态度客观公正，能够代表整个行业的利益，反映大多数会员企业和困难企业的诉求；二是与会员企业联系紧密，企业调研工作常态化，与会员企业建立了较为顺畅的信息沟通机制；三是经常参与行业政策和行业法规的制定，与政府关系互动良好。同时，行业协会在与政府合作中表达利益诉求也存在不少普遍性问题：

　　行业企业本身就是市场主体会员企业的利益联合体，其发声表达行业整体及会员单位利益诉求主要体现在两个方面：一是向政府表达，二是向社会表达。前者主要依靠向国家相关部门直接提交政策建议，通过公文交换系统或请有关政府部门向国务院领导呈达行业重大政策意见和困难问题反映，通过协会老领导（原任政府副部级以上干部）的个人渠道向国务院领导反映情况，然后通过国务院领导批示来转达有关部门对话解决。后者则主要使用新闻发布会、新闻采访、媒体报道等载体通报行业情况和协会意见。

　　其中，向政府表达利益诉求看似建立了一定的渠道，实际上缺乏专门联结利益表达的机构设置和制度安排。登记管理部门民政部只负责行业协会的共性发展问题，行业协会更多反映的是聚焦于某个具体行业管理方面的利益诉求，而现实中该行业往往管理职能分化，深层次的问题仍需强力的协调者、协调机制来推进。上述提到的向政府表达的渠道并无保障性、制度化的实施机制，只是依靠协会组织本身与政府部门的业务关系以及“个人关系”来发挥影响。有些向有关部门直接提交的政策建议也未能及时收到有效回应，还需要深入的、长期性的沟通，这就需要常态化的沟通机制。

　　行业协会通过参与政府决策、法律制定和出台相关措施等进行诉求反映，这是行业协会参政议政能力的表现，也是利益诉求表达的高级表现。很多行业协会多年来开展重大问题研究，提交的政策建议为政府决策提供了依据，政府行业管理部门出台重大政策措施前能听取协会意见，此外协会还参与了国家法律法规的制修订工作。这些参政议政行为都是建立在协会—政府弱保障基础上的参政议政。就法治环境下政治参与而言，行业协会更应该通过人大制度、政协组织来进行制度规范下的参政议政，更加名正言顺地参政议政。

　　行业协会将本行业、会员企业的诉求（困难、问题）真实、有效地反映给政府，并争取政府帮助处理诉求，这也要求利益表达内容本身“真实、有效、合理、有代表性”。行业协会由于积极开展调研，搜集企业真实经营信息，向政府部门基本上是如实地表达了行业和会员企业的相关困难和问题，但是碍于协会本身的利益属性，难免存在一些行业协会个别表达内容过于站位于本行业利益，比如“方便面涨价事件”事后的行业协会公开道歉。其次，行业协会代表的企业众多，既有国企也有民企，既有中央企业也有地方企业，属性复杂、地域差异较大，在利益表达的内容上尽可能照顾到绝大多数的企业利益，且争取做到不受特定群体（如行业领头企业）的影响，但很难面面俱到地把各个企业、各种实际问题都能及时准确表达。再次，从表达内容上看，较多的是对于政策事前的参与和政府政策措施影响下的问题陈述。在涉及政府制定政策和措施的合理性、程序的正当性以及对政策的效果评估等方面显示出监督不足。

　　我国政府正在加快政府职能转变，行业协会的利益表达空间可期进一步释放。当前，在深化行政体制改革取得较大进展的同时仍有很多改革措施正待落实，行业协会与政府合作的利益表达仍受诸多限制。

　　目前政府向行业协会的职能转移范围、步伐和力度还不够，还有双方的自身考虑。在推进“简政放权”的形势下，政府“最先一公里”的思想认识、职能界定、部门利益等因素以及措施的落实制约了行业协会职能调整，使其未完全落实到位；在社会建设的环境下，行业协会是公共管理的载体之一，其如何承接公共事务和公共职能，接好“放出的权”，又深刻地影响了政府职能调整的步伐和力度。

　　首先，政府部门和行业协会的职能边界划分不清晰。哪些是政府部门必须保留的职能，哪些是可以让渡或委托给行业协会履行的职能，有些职能还存在一定的交叉。如进行行业发展规划研究、发布市场信息等，既是政府委托行业协会履行的职能，同时也是行业协会作为维护行业利益、促进信息共享的中介组织的自身服务职能。对于行业管理职能，虽然政府在此权力较大，但也是行业协会最为关注的职能。

　　其次，职能转移的主动权在政府，但转移职能又是在革政府的利益，政府愿意移交含金量低的职能事项，或者工作量大、事务性、辅助支撑的职能事项，如规划编制、行业调查、行业统计分析、展览服务等职能，而在行业职业资格管理、行业投诉、企业监督检查等行业管理类职能上不愿轻易授权、转移。政府的不放权，限制了行业协会的职能有效发挥，协会的实力发展也因之受限。

　　再次，政府职能转移应伴随着资金保障，尤其是在民生保障、社会治理、行业管理的职能转移过程中应加强政府购买服务。行业协会与政府合作中政府购买服务较为普遍的“竞争性行为”（招标、谈判等形式）、信息披露等还较为缺失，绩效管理、评估监管等还较为薄弱。这也影响了政府购买服务机制在双方合作中加大体现和加强保障。

　　行业协会的利益诉求是否与政府的利益诉求一致，这是行业协会进行利益诉求表达获得政府积极回应的基本条件。政府传统的管理体制、管理方式在搭建行业协会利益表达机制上明显动力不足，政府的官本位意识、管理层级、机构设置等因素，让其在处理行业协会反映的利益诉求与政府核心利益无关或相悖时，缺乏与之回应的责任、范式。

　　在参政议政方面，虽然一些行业协会通过领导身份、理事身份、会员企业个人身份参与了人大、政协，并提交了涉及行业改革发展的提案，但整体而言发展还不够，力量还很单薄，难以形成合力。人大、政协的效能发挥客观上也存在不充分，对于行业协会组织性地参与利益表达还缺乏制度保障。

　　合作双赢是行业协会与政府的共同所需，在国家推进政府职能转变的过程中，行业协会将作为行业利益共同体承担更多的政府转移的职能，这就要求双方有效承接职能关系，完善利益表达，增强合力。

　　政府职能转移首先要确定“转移什么”，在梳理权力清单、清晰界定自身职能的基础上，政府应将可以交由协会承担的职能制定职能转移目录，明确职能转移的内容、时间要求、方式途径和相关的衔接安排，增加职能转移的合理性和可操作性。政府则主要承担宏观管理，推动公共权力和公共资源的有效转移，发挥协会在微观领域的职能作为。

　　在政府真正让渡空间的进程中，要制定路线图和时间表，转移职能伴随着权利义务的转移、伴随着权限责任的转移，一方面逐步实施转移，确保“转得出”、“接得住”，另一方面要明确协会在履行职能时受到政府依法依规监督，确保不越权、不滥权，真正推进政府职能的有序退出和及时补位。

　　在推进政府购买服务工作中，财政部、民政部已出台相关规定，下一步还需要将政府购买服务列入预算，协会以委托或竞标形式参与政府购买服务，做好非竞争性购买工作的同时应提高自身实力参与竞争性购买，在公共公开公正的竞争中完善提供服务能力。同时，政府还要搭建购买服务信息公开平台，完善合同管理、评估激励机制。

　　首先，政府应充分重视行业协会的利益表达功能，将行业协会纳入公共政策的决策过程，达到政府与协会相互信任、聚焦利益、凝聚共识。公共政策制定的研究过程应积极听取协会的意见，加强利益相关方的民主协商，以其促进政策的合理性和行动支持。政府可采取咨询、论证、听证会等形式，让协会参与事前、事中、事后的公共政策演进；协会应充分整合利益诉求，形成具有广泛代表性的利益整合机制，增强政策影响的实际有效性。

　　其次，政府应增强协会的参政议政渠道。双方可建立公共论坛，定期就政府行为、协会发展等进行研究磋商，引入专业性研究机构（如高校等）、企业、媒体、社会公众等进行互动表达，充分整合意见。另外，还要发挥人大和政协的利益表达作用，应增加协会的人大名额，在政协里增加行业协会或社会组织界别，让协会能在正式的渠道中进行利益表达，加强政治民主协商。

　　再次，政府应提供协会在与政府部门合作中的资源协助、纠纷仲裁机制，让协会在职能转移中获得合理适度的资源支持，对协会在与政府部门合作中可能出现的纠纷（如协会参与政府购买服务中的合同纠纷等）进行仲裁和行政复议。

　　最后，打铁还需自身硬，行业协会还需要尽快加强自身能力建设，培养其对政府公共事务的政治参与感和社会责任感，在整合企业利益诉求和向政府反映利益诉求方面坚持和提高专业性、客观性、公正性、科学性，健全服务体系，打造政府决策咨询的行业“智库”，发挥参谋助手作用。

　　[1] 俞可平等.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版社，2002.